市制的产生和发展是市领导县体制建立和发展的前提。市领导县体制正是在清末市制的产生和发展的过程中逐渐萌生和演进的。
一、清末城镇区域从传统的地域型行政区中分离出来
年，清廷派大臣出洋考察宪政，其中一项重要内容就是学习西方的城镇管理方法。年1月8日，清廷颁布了《城镇乡自治章程》,规定在城乡分别设置不同的行政建制。其主要内容是：
1、凡府、州、县治所在的城厢地方称为“城”;其余地方人口满5万的称为“镇”。城和镇都可以与府、州、县等传统政区单位一样，单独设置自治管理机构。城和镇的自治机构受所在地地方官府的严格监督，后者甚至有权解散自治机构。
2、城和镇的自治机构包括议事会和董事会，办公处称自治所。自治机构的职能主要涉及教育、卫生、救济、市政工程、工商管理及其他城镇特有的事务。
3、城和镇与传统的“乡”级政区平级，可设置所谓的“下级”自治机构；而府、州、县等传统政区地位比乡和镇高，可设置所谓“上级”自治机构。
4、城和镇的自治地域范围，以城和镇的固有境域为准；城镇区域面积较大的，且人口满10万以上的，可在内部划分若干区进行管理。
这份章程第一次从法律上将城镇区域从传统的地域型行政区中分离出来，为城乡分治创造了条件，并明确地规定城、镇与乡平级，同属县以下的行政建制单位。当时，市作为城镇型地方行政建制的专名，为各地广泛采用。民国时期，所有的城镇地区均统称为市。
总之，清末的“城”、“镇”和民初的“市”,作为基层行政建制，它们与乡并立和同级，均属县的管辖，是县的下属行政单位。
二、民时期，市脱离了县的领导，成为与县并立的一种行政建制
从市产生到抗日战争爆发之前，市的经济和行政地位逐步提高，有的市还脱离了县的领导，成为与县并立的一种行政建制。
年广州市政府颁布的《广州市暂行条例》规定广州市隶属于省政府，不属于县的行政范围。北洋政府在《市自治制》中，将市分为普通市与特别市两种，普通市由县领导，特别市与县同级归省领导。南方实行“联省自治”的省份在省宪中也作出了类似的规定。
白20世纪20年代以后，出于城市本身发展的需要，市辖区内开始出现了部分农业地区和乡村人口市郊区，使市不再是单纯的城镇型地方行政建制。“年，汉口市(今武汉一部分)辖汉阳县，开市领导县体制之先河。”
年7月，上海特别市成立时，辖境除原有淞沪商埠区外，还划入其邻近的五个县的市郊。在市辖境内，农业地区占了大部分，所辖人口中，农业人口也有相当比重。国民政府迁都南京以后，为了强化首都南京的治安，也将江苏省的句容、江宁两县划归南京市领导。其后一些大城市(如重庆市)也采取了类似的做法。
三、建国初期的市领导县体制
建国初期，为了保证城市的蔬菜、副食品供应以及治安管理的需要，我国在一些地方采取了市领导县的体制。
据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革(—)》记载，杭州市于年至年领导过杭县；兰州市于年至年领导过皋兰县；昆明市曾于年至年领导过昆明县；重庆市于年至年领导过巴县；贵即市于年至年曾领导过贵筑县。此外，无锡市于年领导过无锡县，徐州市年领导过铜山县。
年政务院批准把河北省天津县划归天津市领导。年，为了解决工业城市本溪市的居民，尤其是工人的蔬菜、副食品供应，又把本溪县划归本溪市，由市领导县。
截至年底，经国务院批准，全国已有28个市领导了县。领导县的市多为直辖市、省会、自治区首府和少数大城市，其中北京、上海、天津三市和辽宁省全部实行了市领导县的体制，甚至还出现市领导市的情况。
如年9月23日，东北人民政府批准设立旅大行署区(省级),领导大连、旅顺、金州3个市不11大连、金县、长山3个县。年10月，经政务院批准，撤销旅大行署区，改设旅大市，其下属的旅顺市和金县、长海两县仍归旅大市领导，旅大市辖二县一市，旅大市成为东北大区直属市，年改为中央直辖，大区代管。年大区撤销，旅大市改归辽宁省管辖，所辖的二县一市也同时改归辽宁省领导。旅大市的市领导县体制持续的时间最长，且辖县市数最多。
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