大镇设“市”作为新型城镇化的一种路径探索，既表现了我国城镇发展的自然轨迹，又契合了国际城镇发展的时代趋势，是一种城镇化建设的良性发展态势。大镇设“市”需要明确的制度支撑，如准入条件、行政管辖、机构设置以及户籍管理等。当前城镇化试点镇的地方试验，因缺乏顶层设计或政策支持，存在着诸多风险，亟需从理论和实践层面予以回应。因此，城镇规划君何方洪研究认为，我国与主城区或县城建成区距离超过10公里且镇区人口超过10万人的大镇就应该设立县级市，并参照浙江省龙港市模式，镇改县级市不再下设街道和乡镇，由县级市直管社区和村。比如茅台酒厂所在的茅台镇，北京市的“卧城”燕郊镇，东莞市的县级管理权限的长安镇、虎门镇，陕西省蔡家坡镇，四川省仪陇县金城镇，湖南怀化市安江镇等。
一、城镇化:结果还是原因？
改革开放以来，我国城镇化取得了显著的成绩。为了更好地理解城镇化的内涵，我们把中国的城镇化情况分别同欧美发达国家、其他发展中国家的城镇化进行了比较。通过比较发现，工业化是城镇化的基础。相比欧美发达国家高附加值的制造业，我国工业还将长期停留在低附加值的加工业方面，以致城镇经济发展需要的是“有价值”而不是无价值的劳动力，因而在户籍制度的阻隔下，我国人口城镇化率始终在50%～60%之间，比起欧美发达国家的80%，这个差距是非常大的。
而同其他发展中国家的城镇化比较，农业依旧在国民经济中举足轻重，但土地制度的不同以及城乡二元结构的存在，使得我国城镇化率尽管没有比其他发展中国家高，但也没有像很多发展中国家那样出现大量的城镇“贫民窟”，如巴西、印度等国家，从而严重危及社会秩序。
由此看来，城乡二元结构尽管广受诟病，但它却起到了一个社会稳定的作用。通过比较，我国城镇化在理论层面，应立足于既有的国情和制度，澄清相关概念的混淆，如市和县、城镇和城区等；在实践层面，要大力推进产业的转型升级，明晰户籍制度的准入机制，遏制区划变更的冲动等，从而改变过去“倒果为因”的“人为造城”，真正实现以“人”为本的城镇化。
二、新型城镇化:基于“市”和“县”的辨析
当前我国城镇化在“市”和“县”的概念上出现了混淆，以致城镇化被简单地解读为“从县到市”的区划变更。因此，对市和县进行辨析可以形成一个正确的城镇化概念。
（一）市县分置的法律规定
在现有法律体系中，行政区划是宪法和法律中不可或缺的规范内容。从年到现在，我国共颁布了一部临时宪法和四部正式宪法，它们分别是年的《共同纲领》、年宪法、年宪法、年宪法和年宪法。年由于刚建国，行政区划的设置处于一种沿袭状态，但《共同纲领》中的第十九条还是非常清楚地明晰了“市县分置”的行政区划。到了年宪法，市县分置表述得非常清楚。年处于“拨乱反正”时期，宪法表述得过于笼统，但市县分置的规范还是非常清楚的，如第二十一条第二款。
年宪法继承了年宪法的规范内容，并在第三十三条第二款中增加了市县分置的一个例外情形，即“市管县”，但管辖主体仅局限于直辖市和较大的市。作为现行宪法的年宪法，它明晰了市县分置的内容，还明晰了乡镇分置的内容，保留了“市管县”的例外情形。由此可以看出，市、县都是隶属于省的管辖，它们处于同一层级，不存在“市管县”的行政隶属，而作为两种不同的行政区划，它们的区别绝不是人口数量、经济规模、城市建设、社会服务等方面，而是两种不同的经济发展方向，即工业和农业。这也说明，当前区划中的“城镇化建设”和业已发生的“新农村建设”，不是取代和被取代的关系，而是立足于“市”和“县”行政区划，共同推进的两种并行不悖的发展道路。
（二）市县混合的历史渊源
市县分置是宪法、法律的明确规定，但在执行过程中，却呈现的是市县混合的过程，即“市管县”、“市管市”等。建国伊始，我国就出现过“市管县”的情况，如年兰州市领导皋兰县，年旅大市（今大连市）领导金县、长山县，当时的“市管县”体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的。但年宪法颁布后，“市管县”体制就不存在了。据年的统计，全国仅有3个市领导4个县。然而，到了年，国务院先后批准了北京、天津、上海和辽宁省实行“市管县”体制，且逐步在经济较发达地区试点并推广。为此，全国人大常委会专门在年发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，自此以后，“市管县”迅猛发展。到年底，全国88个地级市中有50个领导县，加上两个直辖市，共有52个市领导个县。
年，中共中央发出《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》，提出“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县”。江苏省率先在全省范围内撤销原有的地区行政公署，实行“市管县”体制。年，党中央、国务院又发出了《关于地市州党政机关改革的若干问题的通知》，明确指出:“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县体制，使城市和农村紧密结合，……是我们改革的基本目的和要求。”
随后，地市合并和撤地设市工作大范围开展，实行“市管县”体制的地级市迅猛攀升，完全超越了宪法规定的具有辖县权的直辖市和较大的市。年，国务院批转了民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，从而将可以辖县的地级市的设立标准予以量化，以致“县改市”、“镇改市”成了城镇化的代名词。
（三）市县回归的时代诉求
年修宪，确立了依法治国的治国方略。城镇化建设理应契合这一时代诉求，作出相应的变化。从人类历史发展的角度，“市”和“县”的分置，正是工业与农业相分离的产物。在县城或自然资源丰富的地方，工业资源的聚集，导致了小城市的产生，而与此同时，农业也随着工具的革命而逐渐减少劳动力的投入，农业剩余人口于是纷纷进入到工业生产领域。随着人口在工业领域的飞快聚集，各种服务业（包括行政管理）于是应运而生，城市的规模于是越来越大，“市”于是从“县”中分离出来，成为与“县”并行的一种社会治理方式。
市县分置的法律规范，非常清晰地阐述了两种区划的发展方向。而实践中产生的市县混合，是基于“市优于县”的身份纠结而发生的“轨道偏离”。当前“省直管县”、“强县扩权”等改革趋势，不应理解为是一种行政区划创新，而更应是行政区划的“合法回归”。有鉴于此，城镇化是工业发展带动第三产业的结果，尽管这一过程不能“人为干预”，但可以在遵守宪法和法律的前提下，进行“预见性的规划”。大镇设“市”就是在“市”“县”合法回归后，我国城镇化建设的应有之义。
三、大镇设“市”的路径探索
当前，随着各地“鬼城”不断涌现，以及城镇“非正规经济”就业人数的居高不下，传统的城镇化难以为继。为此，8年前国家发改委、中央编办等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，要求“建立行政创新和行政成本降低的设市模式，选择镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点工作”，由此正式拉开了大镇设“市”的帷幕。最近几年，国家发改委印发的推进新型城镇化工作方案，均提出要将镇区20万人的超大镇参照浙江省龙港镇升格县级市模式，实施“镇改市”（城镇规划君何方洪需要强调一点，不是所有超大镇都可以镇改市，比如全国人口第一大镇的佛山市狮山镇等这类已经与城市主城区相连的大镇就不可能镇改市，最有可能设立市辖区）。
（一）大镇设“市”的路径优势
大镇设“市”是历时性和共时性的统一。从历时性的角度来看，它展示了我国城镇化发展的自然轨迹；从共时性的角度来看，它契合了国际城镇发展的时代趋势。
1.城镇自然演进的样本示范
当前，我国城镇化建设是围绕中心城区不断向周边扩展，以至城市面积不断扩大，而且这种趋势迄今没有减缓的迹象。然而，城镇发展不只是取决于城市面积，而且取决于城镇工业聚集资源禀赋的能力以及城市生态承受的能力。我国当前人口城镇化率不高的事实，就说明城镇发展违背了自然发展的规律，从而形成“假性城市化”。大镇设“市”作为新型城镇化的路径探索，旨在充分遵守资源聚集的市场规律和生态承受的自然规律，使城镇发展从当前的“人为工程”切实转换成自然演进的“示范工程”。
2.城镇治理的理性回归
大镇设“市”是在不改变行政区划的前提下，对工业发展势头良好的“镇”进行城市规划，等到镇或镇与镇之间达到一定的规模，在充分考量城市生态承受能力的基础上，镇就可以从县辖“镇”变更为省辖“市”，这样既可以减轻县的管理压力，又可以避免出现“县吃镇”的现象。当前，每个县（市）政府所在地，其实就是大镇设“市”的结果，只是我们一味地沉溺于“市优于县”的“身份”情结，以致把作为“市”的城区无限放大，最终形成了“市管县”、“市管市”的现象。而“市管县”的结果，导致了“市”因土地财政而缺乏产业创新的动力，只是耽于对“县”的剥夺和消耗，如将城镇化建设局限于行政区划的调整，实质就是“土地掠夺”的表现。
大镇设“市”作为新型城镇化建设的路径探索，是在对既有的“市”级设置进行反思的基础上（现有的地级市、县级市城镇化建设，都仅限于市中心区及其向外延伸，属于传统的“摊大饼”式城镇化发展模式，如“县改市”、“县改区”等），从法律规范的角度对城镇化建设进行理念和实践的双重启蒙。
3.城镇发展的国际契合
随着世界各国城镇化的发展，“城市病”正越来越严重。由于资源的过度聚集，导致人口的大量涌入，致使城市在交通、教育、医疗以及住房等公共服务方面难以为继，因此，无论是欧美发达国家还是发展中国家，近年来都选择了大量发展小城镇，并和已有大城市形成城市群，从而有力地缓解了城市问题。
如美国近30年发展起来的大都会、城市圈或称为卫星城集中起来的城市带，其实就是大批小城镇的集合，而不是靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模。美国大量小城市（镇）的快速发展，并围绕大中城市周围布局，逐步形成密集的城市群（带），出现了大、中、小城市（镇）相互配合、错落有致的城镇体系分布格局，从而形成了美国3个主要的城市群（带），它们是东北部城市带、五大湖南部的工业地带和加利福尼亚地区。鉴于此，大镇设“市”的路径探索，不仅契合了城镇国际发展的趋势，而且对于人口众多的我国具有实实在在的意义。
4.农民季节务工的就地化
当前，城市里存在大量“农民工”说明我国城镇聚集人口的能力不足，原因就是低附加值的加工业带来的公共财政极低，无法满足大量居民对公共服务的要求，可以说，“农民工”在我国工业还未完成产业转型升级的背景下，是注定无法成为市民的。与此同时，美国底特律的城市破产告诉我们，工业的转型升级才是当前城市生命的真正所在，因此，我国工业要完成转型升级，就必须遏制区划变更，降低对土地财政的依赖。大镇设“市”的路径探索，对于受制于区划的各类城市（尤其是东部）来说，为了承接新型产业，就必须转移传统产业。而对于转入产业的中西部地区而言，农民工就可以实现就地务工的可能。
（二）大镇设“市”的制度设置
大镇设“市”在传递出一种新型城镇发展理念的同时，相应的制度保障就是一个需要重视的话题，即通过具体明确的制度规范，逐步推进新型城镇化的实现。
1.大镇设“市”的准入条件
大镇设“市”既是城镇自然生成的过程，也是政府科学规划的过程。大镇设“市”不仅关乎人口的聚集密度，更关乎城镇工业的发展（经济基础）和政府职能的转变（公共服务）。年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》没有对城市规模进行规定，也没有对城市人口的口径作出界定。这种规范旨在避免城镇设置陷入到“身份论”和“唯人口论”中，从而形成“假性城镇化”。有鉴于此，在大镇设“市”人口规模方面，我们结合12年前浙江省首批27个试点镇的分析比较，加之发改委等11个部门联合发布的《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，认为常住人口（拥有户籍的人口和持有居住证的人口）在10万左右较为适宜。
在大镇设“市”的经济基础方面，我们也依据浙江省首批27个试点镇的数据统计，工业经济比重应占到全镇经济比重的50%以上。只有基于上述两点特征，建制镇才开始具备设“市”的基本条件，政府此时应积极转换行政职能，从“粗放式的农业管理”过渡到“精细化的城市管理”，注重公共交通、学校教育、文化活动、社会养老、医疗服务、住房保障、环境保护等公共服务的提供，逐步引导城镇居民转变生活方式，从先前“散漫型的农村生活”转换成“集约型的城市生活”，从而实现新型城镇化的意图—“人”的城镇化。
2.大镇设“市”的行政管辖
县下辖“市”和切块设“市”是当前两种关于大镇设“市”的行政管辖模式。但县下辖“市”模式在实践中造成了“县吃市”的困境，而切块设“市”模式则会造成大镇发展空间的不足。当前大镇设“市”正在各地进行“试点”，旨在理清“市”和“县”的发展方向，回归宪法和法律的制度规范，实现市县分置，因此，大镇设“市”的行政管辖在缺乏应有制度支撑的情况下，应定性为省下辖“市”的一种“地方智识”，通过相应的政策来推进试点镇的稳步发展，如明确工业经济和农业经济在“市”和“县”中的分离、将试点镇的经济发展从县域经济中剥离出来单独进行考核、试点镇的人事任免须经过省级党委和政府的考量等。
可以说，试点镇究其实质就是地方分权制度的“试验”，这其中，试点镇的主体性塑造是“中心”。此外，大镇设“市”的行政管辖模式，也对试点镇的政府、居民和企业注入了相当充足的信心，不致因为“镇低于县”的“身份意识”，导致各种优异的资源从试点镇中“出逃”，重新聚集到县城中心区，县城中心区则通过“摊大饼”的方式予以容纳，于是难以为继的传统城镇化模式又继续演绎着。
3.大镇设“市”的机构设置
大镇设“市”作为新型城镇化的发展路径，注重的是资源的自然聚集，而不是行政主导下的“人为造城”。因此，大镇设“市”的机构设置，没有必要追求“齐全”，而更应该注重于“需求”，并在充分尊重市场规律的基础上，逐步做到“市场的归市场，政府的归政府”。在大镇设“市”的机构设置上，一般都理解为党政机构以及县派出的“七站八所”，其实还应包括公益企业法人（国有企业）和公益事业法人（事业单位），它们是政府提供公共服务的专业平台。基于公共服务的不同性质，政府提供的公共服务可分为秩序型和给付型。传统城镇化模式中的公共服务，都是由政府来提供，然而受制于财政压力，以致秩序型服务有余而给付型服务则远远不足，从而无法满足城镇居民的生活需求。如何化解财政压力与居民需求之间的矛盾，是一个摆在全世界各级政府面前的难题。
9年前，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，提出了在城镇化过程中，要充分利用社会力量的参与来满足居民对公共服务的需求。因此，在大镇设“市”的机构设置中，应充分利用社会力量来提供公共服务。这其中，由于秩序型公共服务具有强制性，它必须由专门的党政机构来提供，而对于给付型公共服务而言，在新型城镇化建设中，则可以通过服务外包、政府购买、公私合作等方式，积极引导社会力量进入公共服务领域，从而既可以缓解财政的压力，又能提供高效的公共服务。
4.大镇设“市”的户籍管理
当前很多人认为户籍制度阻碍了迁徙自由，这是个假命题。户籍制度实质是人口准入制度，它考察的是公民实现权利的行为能力。公民是否能在城镇居住，取决于一定的准入条件。因此，户籍制度不是一个“自由”的问题，而是一个“平等”的问题。对于一个刚来到城市的公民而言，如果立即享有城市提供的各种公共服务，这对于长期居住在城市里的公民来说，是不公平的；而如果一个公民在城市里居住了一定期限后，还没有享受到城市的各种公共服务，同样也是不公平的。大镇设“市”作为新型城镇化的路径探索，是以“人”为中心的，即实现城镇居民公共服务的均等化。
但公共服务的均等是建立在同等条件下的，否则就会造成“反向歧视”。由于有户籍的居民和有居住证的居民存在着合理差别，因此，居住证转换成户籍，就需要在居住期限、纳税、社会保险缴纳等方面，满足大镇设“市”的规定。当然，在城镇化建设过程中，为了能及时吸纳优秀的人才，我们也可以仿照香港建立“优秀人才引进计划”，但每年应该限制名额，否则户籍制度就形同虚设了。此外，户籍制度的设置，也是基于城镇生态承受力而考虑的，通过条件准入，来缓解城市生态的压力，具有一定的合理性。因此，大镇设“市”的户籍管理，不应是简单地放开，而应是放眼未来的统筹规划。
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